Gráfico No. 1. Crecimiento del PIB y Precio del Petróleo. Fuente: BCE, EIA.
QUITO, Ecuador – El inicio de la explotación petrolera en 1972 trajo
grandes expectativas para una economía que dependió durante toda su
historia de materias primas. El petróleo, a diferencia del banano o el
cacao, prometía un flujo de ingresos superior y constante. Durante el
boom petrolero de los 70 el país alcanzó tasas de crecimiento de dos
dígitos, pero la dependencia hacia el petróleo y los problemas asociados
al boom, como un elevado gasto público, déficits fiscales y una mayor
deuda externa pública y privada, consolidaron una estructura
institucional cuyas consecuencias se sentirían en la dos siguientes
décadas. El segundo boom petrolero, por su parte, encontró una economía
más dinámica, pero con problemas similares a los de cuarenta años atrás.
En relación al primer boom, en esta segunda etapa la economía creció a
un ritmo menor, a pesar de que el precio del crudo, en términos reales,
se duplicó.
Primer Boom
La era petrolera en Ecuador empezó de manera definitiva en 1972,
cuando se inauguró el Sistema de Oleoducto Transecuatoriano (SOTE). El
precio por barril en ese año fue de $2,50 y se exportaron cerca de 25
millones de barriles, lo que significó un incremento de 46,9% en los
ingresos del Gobierno Central frente a 1971. El sector público, que
manejaba el sector petrolero, empezó a tener una participación cada vez
mayor en la economía. Así, los ingresos del Gobierno Central, que en
1971 representaron el 12,1% del PIB, en 1978 pasaron a 21,2%. Entre 1972
y 1978 los ingresos públicos crecieron en promedio al 37,3% anual,
frente al 10,4% del periodo 1966-1971. Sin embargo, desde 1974 la
producción de crudo se estancó en torno a los 74 millones de barriles
anuales. Lo que aumentó, gracias a eventos internacionales como la
Guerra de Yom Kippur, fue el precio, que en 1978 llegó a $12,5 por
barril 10 dólares más que en 1972.
Como consecuencia del primer boom petrolero, la composición de los
ingresos del Gobierno Central cambió notablemente. En 1971 los ingresos
tributarios representaron el 81% del total y en 1979 apenas el 42,3%, es
decir que su participación se redujo casi a la mitad. Por el contrario,
la participación de los ingresos petroleros pasó de 6,3% a 36,6% en el
mismo período. El aumento sostenido de los recursos disponibles permitió
que el Gobierno Central elevara sus gastos, que crecieron a una tasa
promedio anual de 32,2% entre 1972 y 1978. En consecuencia, durante todo
ese período se registraron déficit fiscales, salvo en 1974, cuando se
alcanzó un superávit de $97 millones, equivalente al 1,5% del PIB. En
1977 el déficit llegó al 3,1% del PIB.
El auge petrolero no mejoró las cuentas fiscales debido a que los
mayores ingresos se tradujeron inmediatamente en mayores gastos,
principalmente de inversión. De esta manera, el gasto de capital creció a
una tasa promedio anual de 36,4%, mientras que el gasto corriente lo
hizo al 29,2% (en gran parte como consecuencia del aumento en el rubro
de sueldos y salarios, que creció al 21% anual). Esto permitió que la
participación del gasto de inversión dentro del total pasara de 25,8% en
1971, previo al boom, a 36,7% en 1978. En relación al PIB, el gasto de
capital pasó de 2,6% a 5,5%. La deuda pública, que en 1971 representaba
el 9% del PIB, en 1979 llegó al 20,1%. La deuda privada, por su parte,
se multiplicó por 39 durante el mismo periodo, pasando de $12 millones a
$496 millones, es decir, del 0,5% al 4,16% del PIB. El masivo acceso a
préstamos internacionales como consecuencia del boom petrolero empezó a
sentar las bases para lo que más tarde contribuiría, junto con otros
factores, a la crisis de la década de 1980. El primer boom petrolero fue
aprovechado casi exclusivamente por el Estado, ya que la participación
privada en la producción en 1978 fue de apenas el 1,1% del total. La
Corporación Estatal Petrolera Ecuatoriana (CEPE), creada en 1972 y
reemplazada en 1989 por Petroecuador, fue la encargada de explotar ese
monopolio.
Segundo Boom
A finales del año 2003, con la construcción del Oleoducto de Crudos
Pesados (OCP), el Ecuador aumentó su producción petrolera en 25% y las
exportaciones de crudo aumentaron en 40%. Además, este incremento se dio
en un entorno favorable para los precios del crudo. En mayo de 2006 el
Estado ecuatoriano canceló el contrato con la empresa norteamericana
Occidental (OXY), que operaba el bloque 15, el mismo que a partir de esa
fecha pasó a ser explotado por el Estado. De esta manera, la
participación de las empresas estatales en la producción total de crudo
llegó al 51%. No obstante, la producción se mantuvo por debajo del
récord de 195 millones de barriles alcanzado en 2006 hasta el año 2014,
cuando se extrajeron 203 millones de barriles. Pese a la menor
eficiencia en los niveles de producción, los ingresos petroleros se
dispararon durante el segundo boom gracias al aumento de los precios del
crudo.
Uno de los hechos más importantes en el marco regulatorio durante el
segundo boom petrolero fue la “Ley Reformatoria a la Ley de
Hidrocarburos y a la Ley de Régimen Tributario Interno”, publicada en el
Registro Oficial en julio de 2010. Esta ley determinó que “en los
contratos de prestación de servicios para exploración y explotación de
hidrocarburos los contratistas como Operadores, no están sujetos al pago
de regalías. La totalidad de la producción del área del contrato es de
propiedad del Estado.” Además, en cuanto a la prestación de servicios se
determinó que dentro de los ingresos provenientes de la producción de
determinada área, el Estado ecuatoriano se reserva el 25% de los
ingresos brutos como margen de soberanía. Estos cambios permitieron que
para 2011 la producción nacional de petróleo de empresas públicas
representara el 72% del total. En ese mismo año las revueltas suscitadas
en los países árabes permitieron que el precio del crudo ecuatoriano
aumentara en 35% y llegara a $97 por barril.
Los ingresos del Gobierno Central crecieron a una tasa promedio anual
del 17% entre 2007 y 2009 y de 11% entre 2010 y 2013[1]. En el primer
periodo los ingresos petroleros crecieron al 14% anual y en el segundo
al 2%. En tanto, los ingresos no petroleros crecieron 17% en el primer
periodo y 14% durante el segundo. En promedio, entre 2007 y 2009 los
ingresos petroleros representaron el 25% del total y entre 2010 y 2013
el 30%. Por su parte, el gasto del Gobierno Central se incrementó a una
tasa promedio anual de 17%, entre 2007 y 2009, y a una de 14% entre 2010
y 2013. El gasto de capital creció al 42% anual en el primer período y
al 22% en el segundo, mientras que el gasto corriente lo hizo al 22% y
al 13%, respectivamente. Entre 2007 y 2009 los sueldos y salarios del
Gobierno Central se incrementaron a una tasa promedio anual del 27% y
entre 2010 y 2013 crecieron al 9%. Durante el segundo boom petrolero,
pese al crecimiento de los ingresos, la deuda pública pasó de
representar el 20,8% del PIB en 2007 al 29,8% en 2014.
¿Más o menos dependientes?
La dependencia del crecimiento económico hacia el precio del petróleo
(en términos reales) ha tenido un comportamiento heterogéneo en los
últimos cuarenta años, como lo muestra el gráfico de este artículo. Sin
embargo, durante el segundo boom petrolero esta dependencia parece
haberse acentuado. Durante el primer boom petrolero, la tasa de
crecimiento fue de dos dígitos por tres años consecutivos, pese a que el
precio del petróleo en términos reales no se comportó de la misma
forma. De hecho, entre 1975 y 1977, mientras el PIB creció, en promedio,
6,7%, el precio del barril cayó, en promedio, 5,6%. Las altas tasas de
crecimiento de la economía, empujadas por el inicio de la era petrolera,
se mantuvieron por el efecto que ésta provocó. No obstante, debido a
los problemas estructurales que se agravaron o surgieron en esa época,
esas tasas no eran sostenibles. El vertiginoso incremento del tamaño del
Estado, el aumento de la deuda externa, tanto privada como pública, la
poca diversificación de la estructura productiva, la volatilidad del
precio del petróleo y el peso de ese producto en las exportaciones
ecuatorianas no permitieron que el boom inicial se mantuviera.
Durante el segundo boom petrolero, la correlación entre el
crecimiento y el precio real del crudo es superior que en el primero,
por lo que una disminución en el precio del petróleo tiene un impacto
mayor sobre la economía. En 2009, cuando el precio real del petróleo
cayó 35%, la tasa de crecimiento fue de apenas 0,6%, muy por debajo del
6,4% de 2008, si bien en esta desaceleración también incidió la crisis
internacional. Del mismo modo, para este año se espera una fuerte
desaceleración en el ritmo de crecimiento, como consecuencia de la nueva
caída en el precio del petróleo. Entre 2010 y 2014 el precio real del
barril de crudo ecuatoriano se ubicó, en promedio, en $93 (en dólares de
2014), lo que significó grandes recursos para el Estado. Durante ese
período, la tasa de crecimiento promedio anual de la economía fue de 5%.
Si se considera el período 2007-2014, la tasa se reduce a 4,3%. En el
primer boom petrolero, entre 1972 y 1978, el precio real promedio fue de
$41,5 (también en dólares de 2014) y el crecimiento fue de 8%. Es
decir, en el segundo boom, con un precio 2,25 veces mayor, la tasa de
crecimiento de la economía fue inferior en tres puntos porcentuales.
Entre 2000 y 2006, con un precio real del crudo de casi $40, es decir,
menos de la mitad que en el período 2007-2014, la economía creció a una
tasa promedio anual de 4,3%, la misma que entre 2007 y 2014.
Entre 1971 y 1978 el PIB per cápita, en términos reales, pasó de
$2.120 a $2.949, lo que significó un crecimiento promedio de 4,9%
durante esos años[2]. Entre 2007 y 2013 el PIB per cápita real pasó de $
3.589 a $4.252, es decir, un crecimiento promedio anual de 3%. Si bien
este indicador no refleja necesariamente una mejor distribución del
ingreso, su menor crecimiento en el segundo boom petrolero parece
reflejar un peor aprovechamiento del contexto favorable. Por otro lado,
la estructura de las exportaciones del Ecuador ha variado muy poco en
los últimos cuarenta años, lo que, sumado a la dependencia hacia el
petróleo, eleva el grado de vulnerabilidad de la economía ante shocks
externos. Las exportaciones de banano, cacao y petróleo representaron,
en promedio, el 73% del total entre 1972 y 1978. Estas mismas
exportaciones significaron el 69% del total entre 2007 y 2014, lo que
muestra que la economía mantiene una alta dependencia hacia los bienes
primarios. Hay que mencionar, sin embargo, que los productos no
tradicionales, como flores o enlatados de pescado, han aumentado su
participación en las exportaciones totales. Esa participación pasó de
12,2% a 24%, entre los dos periodos.
El mismo reto
La brusca caída del precio del crudo a partir del último trimestre
del año pasado parece marcar el fin del segundo boom petrolero. La época
de bonanza para el Ecuador, que se tradujo en altas tasas de
crecimiento en algunos años y en una importante renovación de la
infraestructura del país, parece explicarse casi en su totalidad por el
mayor precio del petróleo. En este segundo boom, de hecho, la producción
de crudo ha permanecido por debajo de los niveles alcanzados
previamente. Los problemas estructurales de la economía ecuatoriana son
prácticamente los mismos que hace cuarenta años. Y la vulnerabilidad
ante los ciclos en los precios de los commodities sigue afectando al
país de la misma manera que lo ha hecho durante toda su historia
republicana. Los booms no han sido aprovechados para cambiar la
estructura institucional y productiva del país, por lo que el reto de
hacerlo ahora, sin el flujo de grandes cantidades de recursos, resulta
difícil pero más necesario que nunca.
Afiliación
- Artículo publicado originalmente en Carta Económica. Marzo de 2014.
Notas
- En 2010 existe un cambio en la metodología para contabilizar los
ingresos y gastos del Gobierno Central, lo que no permite medir su
evolución para el período 2007-2013.
- Entre 1966 y 1971 el PIB per cápita, en términos reales, creció en promedio 1%.
http://foroeconomiaecuador.com/fee/los-booms-petroleros-cambios-40/#more-1652
